Rozpočtový expert Kotian: Potvrdilo sa, že sme mali pravdu a Kamenický nie

Ak vláda tento výsledok v rozpočte naozaj dosiahne, bude to vlastne znamenať, že stav verejných financií sa v skutočnosti zhorší. „Cielený deficit by mal byť určite výrazne nižší než šesť percent HDP a v ideálnom svete a aj podľa platnej legislatívy by si ho vláda mala odvodiť aj z výdavkových limitov, berúc do úvahy prípadné rozdielne vplyvy opatrení na dlhodobú udržateľnosť verejných financií,“ hovorí v rozhovore pre denník Pravda člen Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) Juraj Kotian.

Definitívne čísla tiež potvrdili, že do rozpočtu na rok 2024 nepatrí časť z energopomoci, ktorú tam vláda pôvodne zahrnula. Tento krok opticky zhoršil hospodárenie roka 2023 a zlepšil bilanciu tohto roku. Vláda si tak automaticky pomohla pri konsolidácii. Oficiálne čísla teraz definitívne potvrdili, že tento krok nebol správny.

Denník Pravda sa s členom RRZ Jurajom Kotianom rozprával o aktuálnom stave verejných financií

Kľúčová správa, ktorá vyplynula z hospodárenia štátu v roku 2023, je, že deficit je nižší, ako sa čakalo. Prečo to tak je a čo z toho ďalej vyplýva?

Deficit je nižší oproti tomu, ako bol rozpočtovaný, je nižší oproti tomu, čo očakávalo ministerstvo financií, keď zostavovalo rozpočet na tento rok a takisto je nižší oproti ostatnému odhadu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť. To, že deficit je oveľa nižší, je najmä preto, že sa vláde Eduarda Hegera podarilo vybaviť použitie eurofondov na krytie pomoci s cenami energií. Išlo o eurofondy, o ktorých vláda hovorila, že by sme ich inak nevyčerpali. Je to pomerne vysoká suma, hovoríme o sume na úrovni približne 0,8 percenta HDP. Svoju rolu zohralo aj to, že ceny energií klesli, takže celková výška pomoci bola nižšia než tá, s ktorou počítal rozpočet.

K výsledku prispeli aj nižšie výdavky na obranu, keďže niektoré obranné systémy budú dodané neskôr. Neznamená to, že tie peniaze nezaplatíme, ale nie sú vo výdavkoch v roku 2023.

Naopak, vyšší tlak vytvorili výdavky na dôchodok a zdravotnú starostlivosť. To je očakávaný vývoj. <AN>Treba povedať, že počas roka sa objavili iniciatívy parlamentu na mimoriadnu valorizáciu dôchodkov, to nemôžeme pripísať na konto žiadnej vlády. Neskôr po voľbách sa objavili trináste dôchodky. To sú výdavky, s ktorými sa pri zostavovaní rozpočtu na rok 2023 nepočítalo. Prispeli k tomu, že deficit je o niečo vyšší, ako by bol bez nich.

Kritici týchto opatrení hovoria, že Slovensko nemá ekonomickú silu na to, aby si tieto výdavky mohlo dovoliť. Bolo by to inak, keby Slovensko hospodárilo lepšie, ako sa očakávalo?

Hospodárenie za minulý rok dopadlo lepšie, ako sa očakávalo, no stále je to veľký nárast oproti deficitu z roku 2022, ktorý bol na úrovni 1,7 percenta HDP. Treba si teda uvedomiť, že aj päťpercentný deficit je veľmi vysoký a Slovensko si ho vzhľadom na predpokladaný demografický vývoj nemôže dovoliť. To, že deficit bol výrazne nižší, ako sa predpokladalo, neznamená, že Slovensko nečakajú roky úmornej konsolidácie.

Ako Slovensko hospodári?

Myslím si, že Slovensko nevyužíva priestor, ktorý má napríklad zo zvýšenia daní alebo z určitých reforiem. Napríklad teraz, keď sa pozrieme na krátenie predčasných dôchodkov, tak priestor, ktorý si tým vláda vytvorila, nevyužíva na zníženie deficitu, ale na financovanie nových výdavkov.

Takže sa dá povedať, že to, čo ušetríme, hneď aj prejeme?

Zatiaľ sa to ukazuje tak, že konsolidácia, ktorú zabezpečujú jednotlivé opatrenia, nie je dostatočne rýchla.

Zatiaľ sme hovorili o deficite rozpočtu verejnej správy vo výške 4,9 percenta HDP, no máme ešte aj takzvané štrukturálne saldo vo výške 3,3 percenta HDP. V čom je medzi týmito ukazovateľmi rozdiel?

Ekonomika a verejné financie bývajú ovplyvnené ekonomickým cyklom a citeľne rôznymi krízami. Aby sme tieto mimoriadne okolnosti mohli nechať bokom, vznikol ukazovateľ štrukturálneho salda. Je očistený od jednorazových alebo dočasných opatrení súvisiacich s riešením následkov kríz, ale aj s vyššími či nižšími príjmami rozpočtu spojenými s dynamikou ekonomického rastu. Napríklad energopomoc sme hodnotili ako dočasné jednorazové opatrenie, takže nie je súčasťou štrukturálneho salda. Náš odhad štrukturálneho salda je 3,3 percenta HDP, to je historicky najviac. Trend vo verejných financiách tak stále nie je dobrý.

Na tom čísle teda vidíme, že napriek mnohým prekvapujúcim pozitívnym efektom trvalé výdavky výrazne prevyšujú trvalé príjmy.

Áno. Platí to aj po zohľadnení ekonomického cyklu.

Spomínali ste energopomoc. Okolo nej vznikol metodický spor. Časť pomoci vláda zarátala do tohtoročného rozpočtu napriek tomu, že vecne patrí do minulého roka. To opticky znamená výraznejšiu konsolidáciu. Vznikol teda spor o to, či vláda konsoliduje. Ako to dopadlo?

Potvrdilo sa to, čo RRZ hovorila už dlhšie, teda že uhradenie časti energopomoci z fondov EÚ bude započítané do roku 2023. Jednoducho nie je dôležité, kedy peniaze prídu na Slovensko, ale to, na čo sa viažu. Keďže sa viazali na energopomoc v roku 2023, tak tieto peniaze patria do salda v roku 2023. Nám to bolo jasné už od začiatku. Ministerstvo financií ale časť zo zaplatenej energopomoci pri zostavovaní rozpočtu na rok 2024 započítalo do tohto roku a tým opticky skreslilo oba deficity. Odhadovaný deficit v roku 2023 bol väčší, rozpočtovaný deficit v roku 2024 bol menší. Umelo sa tým vytvoril dojem, že sa verejné financie ozdravujú o 0,5 percenta HDP. Po korekcii je zrejmé, že schválený návrh rozpočtu nekonsoliduje o 0,5 percenta HDP. Dokonca vzhľadom na omnoho lepšiu skutočnosť, ak by sa vláda držala cieľa šesťpercentného deficitu, ktorý má v rozpočte, tak to predstavuje medziročné zhoršenie o 1,1 percenta HDP, a nie zníženie deficitu o 0,5 percenta HDP. To pritom avizovala ako cieľ v programovom vyhlásení vlády.

Čo sa teda formálne udialo?

Potvrdilo sa to, na čo RRZ a dokonca aj Národná banka Slovenska upozorňovali. Teraz to potvrdil aj Štatistický úrad.

Bude musieť prísť formálna úprava?

Ide skôr o to, aby vláda naozaj necielila na šesťpercentný deficit. To má na tento rok podľa schváleného rozpočtu v pláne, no bolo by to príliš veľké zhoršenie deficitu verejných financií. To by vzhľadom na súčasný vývoj nemalo ekonomické opodstatnenie.

Hovoríte teda, že vláda je v novej realite a nemá zmysel, aby sa držala pôvodného cieľa, ktorý si na tento rok stanovila. Je to tak?

Áno. To by bolo prudké zhoršenie deficitu, ktoré by bolo v rozpore s programovým vyhlásením vlády, no bolo by to aj v rozpore s trendom, ktorý je v EÚ. Európske orgány totiž krajiny povzbudzujú, aby verejné financie ozdravovali.

Je to teda tak, že ak chce vláda dodržať záväzok konsolidovať o 0,5 percenta, tak jej nový cieľ by mal byť deficit na úrovni 4,4 percenta HDP. Mala by si ho takto stanoviť?

Presnú úroveň deficitu si určí vláda, lebo do určitej miery to závisí aj od mixu opatrení, ktoré si vláda zvolí. Z pohľadu dlhodobej udržateľnosti je dôležité aby v dôsledku opatrení vlády dochádzalo k trvalému znižovaniu štrukturálneho deficitu o pol percenta HDP. Je potrebné vziať do úvahy aj skutočnosť, že štrukturálny deficit sa nám v prognózach automaticky zhoršuje, prispieva k tomu najmä odložený vplyv minuloročnej vysokej inflácie na indexované výdavky, rastúce úrokové náklady, ale aj oneskorené dodávky armádnej techniky. Neutralizovanie tohto vývoja si bude vyžadovať určité konsolidačné úsilie a to sa počíta.

Dosiahnutie deficitu na úrovni 4,4 percenta HDP by si vyžadovalo rádovo väčší balík opatrení než v hodnote pol percenta HDP a s veľkou pravdepodobnosť by takáto miera konsolidácie išla aj nad rámec toho, čo požadujú výdavkové limity. Ako realistickejší si viem predstaviť posun cieleného deficitu niekde okolo päť percent HDP alebo tesne nad. Cielený deficit by mal byť určite výrazne nižší než šesť percent HDP a v ideálnom svete a aj podľa platnej legislatívy by si ho vláda mala odvodiť aj z výdavkových limitov, berúc do úvahy prípadné rozdielne vplyvy opatrení na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

Vláda avizuje na základe ešte neaktualizovaných dát, že v roku 2025 chce predstaviť ozdravné opatrenia za 1,4 miliardy eur. Menia nové pozitívnejšie čísla situáciu?

Pokiaľ sa pozrieme na európske pravidlá, tak požiadavky na konsolidáciu budú pomerne vysoké. My ale máme problém skôr s rokom 2024. V ňom by sme očakávali, že vláda bude plniť výdavkový limit a ozdravovať verejné financie.

Vláda na konci minulého roku nejaký konsolidačný balík predstavila, zdvihla odvody, predstavila nejaké dane a ďalšie opatrenia. Hovoríte, že napriek tomu v roku 2024 nekonsoli­dujeme?

To, o koľko má vláda konsolidovať, určuje zákon o rozpočtových pravidlách, ktorý obsahuje aj výdavkové limity. Dôležitý je v tomto prípade vplyv na dlhodobú udržateľnosť. Ak vláda pripravila zvýšenie zdravotných odvodov na štyri roky – a potom sa sadzby vrátia späť – tak takéto opatrenie nezlepšuje dlhodobú udržateľnosť.

Takýchto malých nedokonalostí v konsolidačnom balíčku bolo viacero. Vláda z môjho pohľadu urobila chybu v dizajne opatrení. Myslím si, že tieto nedostatky by sa dali ľahko odstrániť, ak by si vláda uvedomila, že zvýšenie zdravotných odvodov na obdobie štyroch rokov nič nerieši. Politickí lídri tiež môžu využiť priestor, ktorý si vytvorili napríklad tým, že opravili spôsob krátenia dôchodkov pri predčasnom odchode do penzie.

Základná správa je, že konsolidácia zo záveru minulého roka by fungovala, no je potrebné odstrániť dočasnosť opatrení.

Je to jedna vec, no nedá sa to urobiť pri všetkých opatreniach. Súčasťou konsolidácie je aj zdanenie mimoriadnych ziskov z podnikania s ruským plynom a aj banková daň. Tieto opatrenia sa dlhodobo nedajú udržať na úrovni, ktorú ministerstvo nastavilo pre tento rok. Súčasťou týchto daní a odvodov je aj ich postupný pokles a dočasnosť. Niektoré opatrenia sa nedajú nastaviť permanentne. Predstava, že dočasnými daňami sa dajú financovať dlhodobé výdavky, je určite nesprávna.

Okolo výdavkových limitov vznikol zvláštny spor. RRZ upozorňuje, že sa nedodržuje výdavkový limit, ktorý pre rok 2024 existuje. Vláda tvrdí, že pre ňu nie je záväzný a rozpočet na rok 2024 národný výdavkový limit nespĺňa. Vláda pripravuje nové výdavkové limity, ktoré zohľadňujú nové európske pravidlá. Ako to hodnotíte?

Momentálne sa zdá, že rezort financií ide zrušiť systém národných výdavkových limitov a nahradiť ich európskymi, ktoré by platili tak či tak. Na druhej strane máme skúsenosť, že dodržiavanie európskych pravidiel sa náročnejšie vymáha a tieto pravidlá sa dajú ľahšie ohnúť.

Výdavkové limity, ktoré aktuálne máme na Slovensku, sú omnoho precíznejšie, omnoho spravodlivejšie. V prípade, že sú verejné financie vo vysokom riziku, pokiaľ ide o dlhodobú udržateľnosť, tak výdavkové limity nútia každú vládu v každom roku ozdravovať o 0,5 percenta HDP. Nie je možné použiť niektoré z nášho pohľadu nesprávne barličky, ktoré sa v rámci európskych pravidiel budú dať použiť. To sa týka napríklad aj druhého piliera a niektorých dočasných opatrení.

Na druhej strane, naše národné pravidlá dávajú vláde väčší priestor na to, aby v prípade kríz používala jednorazové opatrenia a pružne tak reagovala. Tento priestor európske pravidlá zatiaľ nemajú.

Hovoríte o rigidnosti pravidiel a o inom účtovaní energopomoci, tak si to skúsme ukázať na príklade.

Hovoríme o situácii, keby prišla nejaká menšia kríza, ktorá by nepostihla všetky krajiny. Ak by sa v takej situácii vláda rozhodla pre energopomoc, neboli by to dočasné výdavky a nedalo by sa to urobiť bez prekročenia limitu.

To, že EÚ počíta energetickú pomoc do štrukturálnych výdavkov, má ďalšie dôsledky. Ak sa napríklad znížia ceny komodít na medzinárodných trhoch, tak sa objem pomoci automaticky znižuje. Európska komisia toto vyhodnocuje ako konsolidáciu, keďže pomoc s cenami energií počíta medzi štrukturálne výdavky. Väčšina ekonómov nesúhlasí s tým, že toto je ozdravovanie verejných financií. Európsky limit je prísnejší, pokiaľ ide o absolútnu výšku konsolidácie. Bude predpisovať konsolidáciu, ktorá je rádovo vyššia v porovnaní s našimi národnými pravidlami, no spôsob vyhodnocovania bude omnoho mäkší.

Čo to znamená?

Povedal by som to tak, že čisto formálne vláda bude môcť konsolidovať napríklad tým, že zníži pomoc s cenami energií a zlikviduje druhý pilier. Tým by bola vybavená konsolidácia na prvé dva roky. V skutočnosti ani jedna z týchto foriem znižovania nominálneho deficitu by v rámci národných pravidiel neprešla.

Spomínate likvidáciu druhého piliera. Druhý pilier je zakotvený v Ústave SR. Keď teda hovoríte o likvidácii, čo presne to znamená?

Možnosť získať takto peniaze je obmedzená výškou odvodov, ktoré smerujú do druhého piliera. S takouto konsolidáciou by vláda vystačila formálne jeden, maximálne dva roky.

To, o čom hovoríme, je teda ďalšie zníženie príspevkov do druhého piliera.

Áno. Presne tak. Nejaké príspevky, samozrejme, musia ostať. Do úvahy však pripadajú aj iné regulačné opatrenia, ktoré ľudí z druhého piliera vyženú. Môže ísť o opatrenia, ktoré obmedzia investičné možnosti.

Teda napríklad úprava systému garancií.

Áno. Vláda jednoducho môže urobiť druhý pilier menej atraktívny a menej výhodný.

Vrátim sa ešte k výdavkovým limitom. My sme sa k ich plneniu zaviazali v Pláne obnovy a odolnosti. Vznikol národný systém, výdavkové limity sme začali dodržiavať, no teraz ich nedodržiavame. Pokiaľ príde európsky systém, bude to znamenať, že budeme opäť plniť ten míľnik?

V prvom rade si myslím, že budeme mať problém nielen s Plánom obnovy a odolnosti, ale aj s vlastnou ústavou. V našom ústavnom zákone je jasne napísané, že Slovensko bude mať zákon, ktorý určuje výdavkové limity. Ústavný zákon tiež definuje, že musíme dbať o dlhodobú udržateľnosť. Ak európske pravidlá nebudú v súlade s tým, ako vnímame dlhodobú udržateľnosť, môže nastať problém s ústavou.

Ako je to teda s Plánom obnovy a odolnosti, hrozí nám, že prídeme o peniaze?

Pokiaľ ide o míľnik Plánu obnovy a odolnosti, tak Slovensko sa zaviazalo, že niečo spraví pre zlepšenie dlhodobej udržateľnosti. Tieto európske výdavkové limity, ktorými sa vláda snaží nahradiť národné výdavkové limity, by platili tak či tak. Je teda podľa mňa otázne, či toto nie je spôsob, akým by sa iba zrušili národné výdavkové pravidlá. V rámci toho záväzku môže vzniknúť problém aj s tým, že v roku 2024 výdavkové limity neplníme. Európske pravidlá by mali platiť až roku 2025. Vláda by urobila dobre, ak by sa na tie limity ešte raz pozrela.

Napríklad schválenie úpravy dôchodkov pri predčasnom odchode do dôchodku zlepšuje dlhodobú udržateľnosť o 0,4 percenta HDP. To môže výrazne pomôcť pri plnení výdavkových limitov. Navyše vláda by sa mohla vrátiť k dizajnu niektorých príjmových opatrení a zrušením ich dočasnosti, tam, kde to má logiku, by v limitoch mohla mať priznaný fiškálny priestor, ktorý dnes vzhľadom na dočasnosť nemá. Plnenie limitov by sa jej teda výraznejšie priblížilo.

Z toho, čo hovoríte, sa zdá, že by to pre vládu nemusel byť neriešiteľný problém.

Minimálne v tomto roku určite nie. Keď vidíme, ako dopadol deficit za minulý rok, je určite namieste opustiť tohtoročný plán šesťpercentného deficitu. Ak by vláda ešte rozpustila vatu, ktorú si pripravila na nešpecifikované výdavky, plnenie výdavkových limitov, tak ako ukladá náš platný zákon, by bolo na dosah, a to bez toho, aby vláda na tento rok musela prijímať nejaké veľké drastické opatrenia.

Vráťme sa k rozdielom medzi slovenskými a európskymi pravidlami o výdavkových limitoch. Prečo vznikajú pochybnosti o tom, či budú európske pravidlá v súlade s našou legislatívou?

V našom ústavnom zákone sa jasne hovorí, že dlhodobá udržateľnosť sa vyhodnocuje na horizonte päťdesiatich rokov. Európske pravidlá sa pozerajú na horizont dvanástich rokov. Zohľadňujú nejaké strednodobé riziká, nie je to dlhodobá udržateľnosť. Pre Slovensko je veľmi dôležitý práve päťdesiatročný horizont, pretože Slovensko bude čeliť výraznému starnutiu populácie. Veľké náklady, ktoré súvisia so starnutím, sa prejavujú práve až na dlhodobom horizonte. Hovorím o výdavkoch na dôchodky a zdravotnú starostlivosť.

Ide teda o to, že perspektíva Slovenska je omnoho horšia v horizonte päťdesiatich rokov ako v horizonte dvanástich rokov?

Áno, to je jedna vec. Okrem toho platí, že európske pravidlá nie sú dostatočne imúnne voči niektorým krokom, ktoré zhoršujú dlhodobú udržateľnosť. Napríklad, ak by ste chceli znížením príspevkov do druhého piliera financovať časť trinástych dôchodkov, tak pri uplatnení národných pravidiel sa dlhodobá udržateľnosť zhoršuje. Pri európskych pravidlách by to prešlo.

Dobrým príkladom je aj dočasné zvýšenie zdravotných odvodov. V prípade národných pravidiel to dlhodobú udržateľnosť nezlepšuje, no európske pravidlá by to nemuseli prekuknúť. Mohlo by sa stať, že výnosom z dočasných daní by sa financovali nové trvalé výdavky. To z nášho pohľadu zhoršuje dlhodobú udržateľnosť, no európske pravidlá by tomu nedokázali zabrániť.

Čo s tým?

Bolo by dobré, ak by celú situáciu vyriešil Ústavný súd SR cez nejakú judikatúru. Rozpočet na rok 2024 nie je v súlade s výdavkovými limitmi, a to môže znamenať porušenie ústavy (Článok 55a – pozn. red.). Ústavný súd SR už má na stole podanie v tejto veci, ktoré iniciovala skupina poslancov. Druhou vecou je, či európske pravidlá dostatočne chránia dlhodobú udržateľnosť tak, ako sme si ju definovali v ústavnom zákone.

Sú reálne ohrozené peniaze z Plánu obnovy a odolnosti?

Pokiaľ ide o pozdržanie platieb, tak sa zdá, že rozhodne áno. Problematický je rok 2024. Ak by sme aj zmenili pravidlá a národné pravidlá nahradili európskymi, stále nám ostáva rok 2024, počas ktorého limity neplníme. Neviem, do akej miery sa dajú škody minimalizovať v rámci rokovaní s Európskou komisiou. Osobne si myslím, že momentálne je každému zrejmé, že ten míľnik neplníme.

Kľúčové je teda to, že v Pláne obnovy a odolnosti sme sa zaviazali k niečomu navyše a nie je možné to nahradiť spoločnými pravidlami, ktoré platia pre všetkých?

Áno, presne tak.

Keď sa na všetky tie dáta pozrieme, čo je kľúčové posolstvo?

Vláda by sa mala v tomto roku pokúsiť zlepšiť hospodárenie oproti tomu, ako si ho narozpočtovala, tak, aby nedošlo k prudkému zhoršeniu hospodárenia oproti roku 2023. Malými úpravami rozpočtu a dizajnu niektorých už prijatých opatrení by sa mala v tomto roku pokúsiť plniť národné výdavkové limity, tak ako to ukladá zákon o rozpočtových pravidlách, aby nedochádzalo k zbytočnému pozastaveniu platieb z plánu obnovy či nebodaj k udeleniu finančnej pokuty z dôvodu zvrátenia míľnika, ktorý sme vykázali ako splnený, a za ktorý Slovensko dostalo aj platbu.